能源是國民經濟和社會發展的重要物質基礎，能源問題的核心是能源安全，這直接關系國家經濟社會發展的大局，對國家繁榮發展、人民生活改善、社會長治久安至關重要。

國家能源政策在能源業高質量發展中起著基礎性、導向性作用。自上世紀70年代初第一次石油危機以來，世界主要發達國家和地區紛紛把能源政策的重點轉向保障能源供應安全。后來，隨著環境保護、氣候變化等方面的矛盾日益凸顯，當今能源安全的內涵也發生了重大變化，進一步強調保障可持續的能源供應。

我國是全球最大的能源生產國、消費國，特別是我國的石油和天然氣對外依存度已超過70%和40%，面臨的國際能源安全形勢十分嚴峻、環境壓力巨大，能源政策的作用更為突出與重要。

自改革開放以來，為適應經濟社會發展、能源轉型等形勢的發展變化，我國不斷調整和完善能源政策，已較好地解決了不同時期所面臨的新形勢、新情況、新挑戰。

充分認識能源政策的基礎性、導向性作用

能源既是一種特殊商品，又屬于公共產品。而能源政策既是一種產業政策，又是一種公共政策，其主要發揮導向激勵、控制規范、杠桿調節等功能，總體上涉及能源供給側和需求側兩方面。政府的能源政策可根據能源供應、消費及轉型的實際需要，分為鼓勵性政策和限制性政策，通常會采取鼓勵與限制相結合的方式。能源政策的要義就是使政策對象朝著政策制定者希望的方向努力，避免反向行動，同時進行必要的杠桿調節。因此，出臺和發布何種能源政策，即產生與之相應的能源供應和消費方式，進而影響至經濟增長方式與經濟發展方式。

在能源轉型過程中，各種深層次矛盾紛紛顯露。因此，對于更準確研判能源形勢、科學制定能源政策提出了新要求新標準，如何有效把握能源政策的基本取向、實施力度、覆蓋廣度、推進節奏、協同配套，將是新時期推動我國能源事業高質量發展的重中之重。

我國能源政策的歷史演進及調整優化方向

總體上看，我國能源政策隨著社會經濟的發展不斷調整完善，并且帶有明顯的時代特征。

新中國成立初期，為了重建國內經濟和抵制西方制裁，實施的是自給自足的能源政策，著眼于推動和保障國內能源生產供應，建設較為完備的能源工業體系。改革開放初期，能源政策更加強調立足國內、立足國情，構建以煤炭為主、石油電力等為輔的能源結構。

20世紀90年代，隨著改革開放的不斷深化和市場經濟的深入發展，能源領域政企分開、打破壟斷，能源政策逐步強調因地制宜、多能互補、綜合利用、講求效益，并明確提出要堅持能源開發與節約并重，把節約放在首位的方針;立足于國內開發與加強國際化經營相結合，充分利用好國內國外兩種資源、兩個市場等。

進入21世紀以來，隨著經濟發展快速增長，國內能源消費需求量越來越大，我國的資源、環境約束矛盾越發突出，我國明確提出了“建設資源節約型、環境友好型社會”，并把建設資源節約型和環境友好型社會確定為國民經濟與社會發展中長期規劃的一項戰略任務。特別是節能減排和應對氣候變化成為國家能源政策的亮點，明確提出了保障能源安全、優化能源結構、提高能源效率、保護生態環境、繼續擴大開放。

2012年10月，國務院新聞辦公室發布的《中國的能源政策》白皮書明確指出，維護能源資源長期穩定可持續利用，是中國政府的一項重要戰略任務。中國能源必須走科技含量高、資源消耗低、環境污染少、經濟效益好、安全有保障的發展道路，實現節約發展、清潔發展和安全發展?？傮w上堅持“節約優先、立足國內、多元發展、保護環境、科技創新、深化改革、國際合作、改善民生”的發展方針，推進能源生產和利用方式變革，構建安全、穩定、經濟、清潔的現代能源產業體系，努力以能源的可持續發展支撐經濟社會的可持續發展。黨的十八大進一步明確了重點和要求，推動能源生產和消費革命，控制能源消費總量，加強節能降耗，支持節能低碳產業和新能源、可再生能源發展，確保國家能源安全。

到了“十三五”時期，國家能源發展規劃及政策進一步強調緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念和“四個革命、一個合作”的能源安全新戰略，努力構建清潔低碳、安全高效的現代能源體系。要求堅持革命引領、創新發展，效能為本、協調發展，清潔低碳、綠色發展，立足國內、開放發展，以人為本、共享發展的基本原則。在政策取向上，更加注重發展質量，調整存量、做優增量，積極化解過剩產能;更加注重結構調整，加快雙重更替，推進能源綠色低碳發展;更加注重系統優化，創新發展模式，積極構建智慧能源系統;更加注重市場規律，強化市場自主調節，積極變革能源供需模式;更加注重經濟效益，遵循產業發展規律，增強能源及相關產業競爭力;更加注重機制創新，充分發揮價格調節作用，促進市場公平競爭。

能源政策總體上應堅持穩健務實、協同靈活的基調

能源產業屬于基礎性產業，能源項目一般投資規模較大、建設周期較長，同時能源消費需求具有剛性、穩定性和持續性。因此，一個國家或地區的能源政策需要立足國情和發展階段，堅持穩健和務實，避免大起大落。

目前，我國能源政策基本形成了較為完善的體系，在多元化的能源供應和消費體系中，保持各項能源政策的協同性十分重要，包括能源供應側與需求側政策的協同、傳統能源清潔化與新能源開發及多能互補政策的協同、能源產業鏈不同環節或產運儲銷政策的協同、能源發展與生態環境保護政策的協同、城鄉或不同區域之間政策的協同、國內外資源開發政策的協同等。

當前，我國依然存在著能源管理體制上“政出多門”問題，一些政策相互沖突和矛盾，執行協調難度較大。當內外部環境發生較大變化時，應及時進行政策調整，增強協調性。在傳統的大規模、集中式和標準化的能源生產供應模式下，能源政策主要強調普遍性和統一性。在推動能源向多元、清潔、低碳轉型過程中，有必要考慮到地區、行業及技術經濟條件等的差異性，增加能源政策的靈活性，不搞或少搞整齊劃一的“一刀切”，多鼓勵因地制宜、靈活多樣，創造性地開展節能減排、發展新能源事業等。

科學把握能源業發展趨勢和能源政策取向

“十四五”時期是我國能源業發展的重要歷史性窗口期，在未來的五年規劃期內，能源業高質量發展需要處理好能源與經濟、能源與環境、局部與整體、近期與遠期、需求與供給的關系，統籌兼顧，合理布置，使各種能源在數量和構成上同國民經濟和社會發展的需要相適應。

能源規劃的基礎是能源供需預測，而制約和影響能源供需預期的重要因素之一則是能源政策。無論是調查能源供需現狀，還是預判未來消費需求，皆須考慮政策因素。

同樣，在設計、評價和優化能源供應方案時，也要把政策因素與經濟效益、社會效益一并考量。若是在充分考慮現有政策因素后，依然無法滿足規劃期的能源供需平衡，那么應提出新的政策支持條件，以促進能源開發和節約。

目前，影響能源發展的內外部環境十分復雜，不確定性因素和挑戰較多，研究制定能源政策和發展規劃，須堅持以人民為中心的發展理念，貫徹落實“四個革命、一個合作”能源安全新戰略，緊緊圍繞加速能源轉型、構建“清潔低碳、安全高效”的能源體系的戰略目標，把保障國家能源安全作為能源政策的核心，把清潔低碳發展作為能源政策的導向，把建立多元供應體系作為能源政策的重點，把提高能效和節能減排作為能源政策的杠桿，把擴大改革開放和促進技術創新作為能源政策的突破。

在政策取向上，應堅持和實施開發與節約并重、節約優先的方針，繼續實行能源消費總量和強度雙控制，促進經濟發展方式和生活消費模式轉變，加快建設節能型國家和節約型社會;立足于我國經濟社會發展現實，更好地利用國內外兩種資源、兩個市場，加大國內能源資源開發力度，增強能源自主供給保障能力，合理控制對外依存度。

與此同時，有效拓展能源國際合作范圍、渠道和方式，提升能源“走出去”和“引進來”水平;堅持多元發展、清潔低碳的政策，有序推進能源供應多元化、清潔化、低碳化和能源消費電氣化、高效化轉型，進一步提升清潔低碳化石能源和非化石能源的比重，持續優化能源生產和消費結構;堅持依靠創新驅動、深化體制機制改革的政策，切實增強能源科技創新能力，加快推進重點領域和關鍵環節改革，努力打造有利于能源行業高質量發展的市場化法治化國際化營商環境。